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Etat d'urgence sanitaire : adaptation des délais et procédures en matière civile et administrative

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La « loi d’urgence » du 22 mars 2020, publiée le 24 mars 2020, permet d’instaurer l’état d’urgence sanitaire pendant un délai de deux mois dans les conditions fixées à l’article 4.Pour en savoir plus, vous pouvez consulter l’article suivant :
https://www.huet-avocat.fr/publications/etat-durgence-sanitaire-les-libertes-individuelles-et-collectives-a-lepreuve-du-coronavirusnbsp

Dans ce cadre, le Gouvernement est habilité à prendre « toute mesure permettant de faire face aux conséquences, notamment de nature administrative et juridictionnelle ».

L’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 a pour objet « l’aménagement des délais échus durant la période d’urgence sanitaire et l’adaptation des procédures pendant cette même période ».
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Cette ordonnance s’articule en deux titres :
  • Le titre I fixe les dispositions générales relatives à la prorogation des délais
  • Le titre II énonce des dispositions particulières aux délais et procédures en matière administratives
D’autres ordonnances parues le même jour précisent les conséquences sur le fonctionnement des juridictions civiles, pénales et administratives :
  • Ordonnance 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles de procédure pénale
  • Ordonnance 20203-304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l’ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux contrats de syndic de copropriété
  • Ordonnance 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif
Une circulaire du 26 mars 2020 est venue préciser le champ ainsi que les modalités d’application des dispositions générales.

De même, l’ordonnance N°2020-427 du 15 avril 2020 apporte des modifications aux  dispositions générales relatives en matière de délais résultant de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020.

En particulier :
  • Elle complète la liste des délais, mesures et obligations exclus du champ d’application du mécanisme de report des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et d’adaptation des procédures pendant cette même période ;
  • Elle précise le sens et la portée du mécanisme.
Seront abordées ici les mesures d’adaptation des délais, la prolongation des effets de certaines mesures administratives et judiciaires (I), ainsi que les mesures particulières aux délais et procédure en matière administrative (II).
Les conséquences sur le fonctionnement des juridictions feront l’objet d’articles publiés ultérieurement.

  1. Dispositions générales
  1. Champ d’application de l’ordonnance (article 1)
​​​​​​​a- Champ d’application dans le temps

L’ordonnance n°2020-306 permet de prolonger les délais et mesures qui arrivent à échéance entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré ou « période juridiquement protégée ».

Le champ d'application dans le temps de ce dispositif transitoire est donc calqué en fonction de la durée de l'état d'urgence sanitaire.

Dans le cadre de la loi d'urgence, la durée de l'état d'urgence sanitaire doit s'achever le 24 mai 2020. De sorte que la période juridiquement protégée s'achèverait un mois suivant la fin de l'état d'urgence sanitaire, soit le 24 juin 2020.

Toutefois, le rapport du Président de la République relatif à l'ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020 souligne qu'il conviendrait d'adapter la fin de la période juridiquement protégée dès lors qu'une sortie du confinement est envisagée à compter du 11 mai 2020.

Un retour aux règles de droit commun en matière notamment de computation des délais est donc envisageable à cette date.

b- Champ d’application matériel
  La circulaire précise que sont concernées les situations suivantes :
  • Les actes et formalités prescrits par loi ou le règlement devant être réalisé à dans un délai déterminé et dont l’inexécution est sanctionnée par un texte ;
  • Les actes en justice, recours et actes de procédure devant être réalisés dans un délai déterminé à peine de sanction (forclusion pour non-respect d’un délai, caducité pour défaut d’enrôlement d’une assignation).
  • Les paiements prescrits par des dispositions législatives ou réglementaires en vue de l’acquisition ou la conservation d’un droit ;
  • Certaines mesures administratives et juridictionnelles listées à l’article 3 ;
  • Les clauses contractuelles visant à sanctionner l’inexécution du débiteur dans un certain délai ;
  • Les astreintes, quelle que soit leur origine ;
  • Les conventions pouvant être résiliées ou dénoncées que dans un certain délai ;
  • Les délais et procédures en matière administrative qui n’ont pas fait l’objet d’un aménagement particulier par ou en application de la loi d’urgence.
En revanche, sont exclus du champ d’application :
  • Les délais applicables en matière pénale et de procédure pénale ;
  • Les délais en matière électorale, régis par le code électoral ;
  • Les délais encadrant les mesures privatives de liberté ;
  • Les délais d’inscription à une voie d’accès de la fonction publique ou à une formation dans un établissement d’enseignement ;
  • Les obligations financières et garanties y afférentes mentionnées aux articles L.211-36 et suivants du code monétaire et financier (en matière de compensation et de cession de créances) ainsi que les conventions conclues dans le cadre de systèmes de paiement ou de règlement et de livraison d’instruments financiers mentionnés à l’article L.330-1 du même code.
  • Les délais et mesures aménagés en application de la loi d’urgence.

L’ensemble des matières non exclues sont couvertes par ces dispositions, ce qui inclut notamment les délais prévus en matière commerciale, qui n’ont pas fait l’objet d’une adaptation spécifique (exemple, les délais légaux et réglementaires relatifs aux obligations de déclaration ou de publicité des commerçants et aux délais relatifs à des actions en justice en matière de droit des sociétés prévus par le code de commerce)[1].

La liste des délais, mesures et obligations exclus du champ d'application est précisée par l'article 1er du titre Ier de l'ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020.

  1. Modalités de report du terme ou de l’échéance (article 2)
Le mécanisme de report s’applique pour les actes, actions en justice, recours, formalités, inscriptions, déclarations, notifications, ou publications prescrits par la loi ou le règlement qui devaient être réalisés entre le 12 mars 2020 et la fin de la période juridiquement protégée (période d’état d’urgence sanitaire + un mois).

=>Ne sont visés que les actes prescrits par la loi ou le règlement ainsi que les délais légalement impartis pour agir. Les délais prévus contractuellement ne sont pas concernés.

=>De même, ne sont visés que les « paiements prescrits par la loi ou le règlement » en vue de l’acquisition ou la conservation d’un droit. Sont donc exclus les actes résultant de stipulations contractuelles. Le paiement doit donc avoir lieu à la date prévue.

Néanmoins, les dispositions de droit commun en matière de droit des contrats restent applicables dès lors que les conditions sont réunies (comme par exemple, le jeu de la force majeure prévue par l’article 1218 du code civil).

a- Mécanisme de report  

=>Les délais ne sont ni suspendus ni interrompus.

Les délais sont prorogés à compter de la fin de cette période, pour la durée légalement impartie, mais dans la limite de deux mois (si le délai initial est supérieur à deux mois).
Les délais légaux initiaux recommencent donc à courir à la fin de la période juridiquement protégée (période de l’état sanitaire d’urgence + un mois). Si le délai initial était inférieur à deux mois, le nouveau délai imparti sera de la même durée.
Si le délai est supérieur à deux mois, le nouveau délai imparti ne pourra excéder deux mois. L’acte devra être effectué dans ce délai de deux mois.

Les délais sont prorogés, de sorte que l’acte réalisé dans le délai supplémentaire imparti par cette ordonnance ne peut être considéré comme tardif.

L'article 2 de l'ordonnance du 15 avril 2020 précise ainsi que "le mécanisme mis en oeuvre permet de considérer que l'acte ou la formalité réalisé jusqu'à la fin du délai initial, calculé à compter de la fin de cette période visée à l'article 1er (état d'urgence sanitaire+un mois) dans la limite de deux mois, sera réputé valablement fait".

=>l’ordonnance ne supprime pas la réalisation de tout acte ou formalité dont le terme échoit dans la période visée.

En outre, l’article 10 de l’ordonnance n°2020-306 exclut du report des formalités administratives les déclarations d’imposition et le paiement des taxes.

b- Champ d’application du mécanisme

L’article 2 ne concerne que les délais arrivés à échéance ou les actes devant être accomplis pendant la période juridiquement protégée.

Ne sont pas reportés :
  • Les délais dont le terme est échu avant le 12 mars 2020 ;
  • Les délais dont le terme est fixé au-delà de la période juridiquement protégée.
L'ordonnance du 15 avril 2020 précise que "ce délai ne peut fonctionner que si le délai pour agir est prescrit par la loi ou le règlement à peine de sanction ou de déchéance d'un droit".

Aux termes de cette ordonnance, sont donc exclus du champ d'application du mécanisme de report, et ce de manière rétroactive, les délais d'exercice du droit de rétractation ou de renonciation à un contrat, les délais prévus pour le remboursement d'une somme d'argent en cas d'exercice de ces droits ainsi que les délais de réflexion.


  1. Prorogation des effets des mesures administratives et judiciaires (article 3)
Cet article proroge de plein droit l’effet de certaines mesures administratives et judiciaires dont l’échéance est intervenue entre le 12 mars 2020 et la fin de la période juridiquement protégée.

=>Ces mesures sont prorogées pour une durée de deux mois suivant la fin de cette période 

=>Le juge ou l’autorité compétente peut y mettre fin ou la modifier à tout moment si elles ont été prononcées avant le 12 mars 2020.

Dans un second temps, il fixe la liste des mesures concernées :
  • Mesures d’aide, d’accompagnement ou de soutien aux personnes en difficulté sociale (mesures d’accompagnement social personnalisé, les mesures d’accompagnement judiciaire, les mesures d’aide éducative à domicile) ;
  • Mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial ;
  • Mesures conservatoires (y compris celles prononcées par les autorités ordinales des professions ainsi que les autorités de régulation professionnelles) ;
  • Mesures d’interdiction ou de suspension qui n’ont pas été prononcées à titre de sanction ;
  • Autorisation, permis et agrément
Les mesures d’enquête, d’instruction, de conciliation ou de médiation sont arrêtées et prorogées de plein droit pour une durée deux mois à compter de la période juridiquement protégée.

Suivant les articles 12 et 13 de l’ordonnance n°2020-304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l’ordre judiciaire statuant en matière civile, sont également prorogées pour une durée de deux mois à compter de la fin de la période juridiquement protégée, les mesures suivantes dont le terme est arrivé à échéance entre le 12 mars 2020 et la fin de la période juridiquement protégée :
  • Les mesures de protection juridiques des majeures ;
  • Les mesures de protection des victimes de violences conjugales et familiales, prises en application des articles 515-9 à 515-13 du code civil ;
  • Les mesures d’assistance éducatives (sauf si le juge estime qu’il n’y a plus lieu à mesure).
Cette prorogation de plein droit ne s’applique pas si le juge a modifié ou a mis fin à la mesure avant l’expiration de ce délai ou s’il n’y a plus lieu à assistance éducative.

L'ordonnance du 15 avril 2020 précise que : 
-  la prorogation de plein droit ne s'applique pas dès lors que que les mesures ont été levées ou modifiées par l'autorité compétente ;
-   "la prorogation ne vaut pas dessaisissement des autorités compétentes" ; 
-   "la prorogation ne fait pas obstacle à ce que le juge ou l'autorité compétente modifie ces mesures, y mette fin ou encore, si les intérêts dont elles ont la charge le justifient, prescrive leur application ou ordonne de nouvelles pour la durée qu'il détermine".

Elle prévoit en outre une prorogation supplétive en l'absence de décision prise par l'autorité compétente dans la période juridiquement protégée.

  1. Sort des astreintes et clauses contractuelles visant à sanctionner l’inexécution du débiteur (article 4)
Cet article suspend les effets des astreintes (prononcées par les juridictions ou les autorités administratives), clauses pénales, clauses résolutoires et clauses de déchéance ayant pour objet de sanctionner une inexécution contractuelle et qui auraient dû produire ou commencer à produire leurs effets entre le 12 mars 2020 et le mois suivant la fin de la période de l’état d’urgence sanitaire.

Si le délai a expiré entre le 12 mars 2020 et la fin de la période juridiquement protégée, elles sont réputées ne pas avoir pris cours ni produit effet.

Leur effet reprendra après cette période si le débiteur n’a pas exécuté son obligation dans ce délai. L'ordonnance du 15 avril 2020 précise que le report n'est plus fixé à un mois mais il sera égal à la durée d'exécution du contrat qui a été impactée par les mesures résultant de l'état d'urgence sanitaire.

Les astreintes et clauses pénales qui avaient commencé à courir avant le 12 mars 2020 sont suspendues pendant cette période et reprendront dès le lendemain. Le juge ou l’autorité administrative peut toutefois y mettre fin s’il est saisi en ce sens.

L'ordonnance du 15 avril 2020 permet de reporter le cours des astreintes et la prise d'effet des clauses pénales, résolutoires et de déchéance lorsque celles-ci sanctionnent l'inexécution d'une obligation, autre que d'une somme d'argent, prévue à une date postérieure à la fin de la période juridiquement protégée (les astreintes et clauses sanctionnant l'inexécution d'une obligation de sommes d'agent sont donc exclues de ce dispositif).

Cette mesure vise à protéger les débiteurs qui seront dans l'impossibilité, du fait des difficultés imposées par le confinement, de respecter les échéances auxquelles ils se sont engagés.

Ce report sera également calculé, à compter de la fin de la période juridiquement protégée, en fonction de la durée d'exécution du contrat impactée par les contraintes du confinement. 

Enfin, l'ordonnance du 15 avril 2020 permet aux parties d'écarter l'application de ces dispositions par des clauses expresses notamment si elles décident de prendre en compte différemment l'impact de la crise sanitaire sur les conditions d'exécution du contrat. Elles peuvent également décider de renoncer à se prévaloir des dispositions de cet article. 

  1. Prolongation des délais de résiliation ou de renonciation à une convention (article 5)

L’article permet à la partie qui n’a pu résilier ou dénoncer un contrat dans le délai requis en raison de l’épidémie du Covid-19, de bénéficier d’un délai supplémentaire.
Il proroge de deux mois, après la fin de la période protégée, le délai pour résilier ou dénoncer une convention lorsque sa résiliation ou l’opposition à son renouvellement devait intervenir entre le 12 mars 2020 et le mois suivant la fin de la période d’urgence sanitaire.

  1. Dispositions particulières aux délais et procédures en matière administrative (titre III, articles 6 à 13)
Le titre II de l'ordonnance du 15 avril 2020 modifie certaines des dispositions particulières aux délais et procédures en matière administrative fixées par l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020.

1- Champ d’application

Les dispositions du présent titre s’appliquent aux décisions prises par les autorités administratives telles que définies par le code des relations entre le public et l’administration.
Il s’agit des administrations d’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics administratifs, des organismes et personnes de droit public ou de droit privé chargé d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale (la notion d’autorité administrative est entendue largement).


2- Suspension des délais d’action et des délais imposés par l’administration
  • Le principe (articles 7, 8)

Le mécanisme de suspension s’applique, d’une part, aux délais à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis peut ou doit intervenir, ou est implicitement acquis et qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 : Ils sont suspendus à cette date jusqu’à la fin de la période juridiquement protégée (article 7).

Le délai recommence à courir à la fin de cette période pour une durée de même nature.

Les mêmes règles s’appliquent aux délais impartis à une autorité administrative pour vérifier la complétude d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction d’une demande, ainsi que les délais prévus pour la consultation du public.

L'ordonnance du 15 avril 2020 précise que ces règles s'appliquent également aux délais applicables aux procédures en matière de rupture conventionnelle dans la fonction publique, notamment au délai de rétractation.

Le mécanisme de suspension s’applique, d’autre part, aux délais imposés par l’administration, conformément à la loi ou le règlement, pour réaliser des contrôles et des travaux ou pour se conformer à des prescriptions de toute nature : Ils sont suspendus à compter du 12 mars 2020 jusqu’à la fin du mois suivant la période de l’état d’urgence sanitaire, sauf lorsqu’ils résultent d’une décision de justice.

Le point de départ du délai de même nature est reporté à la fin de cette période.

L'ordonnance du 15 avril 2020 précise que l'autorité administrative peut néanmoins, pendant cette même période, exercer ses compétences pour modifier  ces obligations ou y mettre fin, ou lorsque les intérêts dont elle a la charge le justifient, pour prescrire leur application ou en ordonner de nouvelles dans le délai qu'elle détermine.

  • Exceptions au principe de suspension des délais (article 9)
L’ordonnance prévoit deux séries d’exception au principe de suspension des délais :
  • Un décret pourra fixer les catégories d’actes, de procédures et d’obligations pour lesquels le cours des délais reprend, pour des motifs de protection des intérêts fondamentaux de la Nation, de sécurité, de protection de la santé, de la salubrité publique, de la préservation de l’environnement, de protection de l’enfant et de la jeunesse, de la sauvegarde de l'emploi et de l'activité ainsi que la sécurisation des relations de travail et de la négociation collective (ces deux derniers motifs ont été ajoutés par l'ordonnance du 15 avril 2020).

  • Un décret pourra fixer une date de reprise des délais, pour les mêmes motifs et à condition d’en aviser les personnes concernées. 
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3- Suspension de délais en matière de contrôle fiscal (article 10)

Cet article suspend :
  • Les délais de prescription du droit de reprise qui arrivent à terme le 31/12/2020 pour une durée égale à la période comprise entre le 12 mars 2020 et le mois suivant l’expiration de l’état d’urgence sanitaire
  • L’ensemble des délais dans le cadre du déroulement de la procédure de contrôle et de recherche en matière fiscale, pour la même période et en l’absence de décision de l’autorité administrative en ce sens. Les délais sont suspendus tant à l’égard de l’administration que des contribuables.
  • Les délais prévus en matière de contrôle administratif de certaines entreprises dans les Régions Hauts-de-France et Auvergne Rhône-Alpes (prévu par l’article 32 de la loi n°02018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance).

4- Suspension des délais applicables au recouvrement et à la contestation des créances publiques (article 11)

Ces dispositions concernent l’ensemble des créances dont le recouvrement incombe aux comptables publics.
Les délais prévus à peine de nullité, de caducité, de forclusion, de prescription, d’inopposabilité ou de déchéance d’un droit ou d’une action et en cours à la date du 12 mars 2020 ou qui commencent à courir durant la période juridiquement protégée sont suspendus pendant une durée de deux mois suivant la fin de cette période.

5- Aménagement des délais et procédures de consultation (article 12 et 13)

D’une part, l’ordonnance aménage les procédures d’enquête publique relatives à des projets présentant un intérêt national et un caractère urgent (article 12) à compter du 12 mars 2020 et pour la période de l’état d’urgence sanitaire augmenté d’un délai de 7 jours (fixé initialement à un mois).

Il est précisé que les enquêtes en cours ainsi que toute nouvelle enquête peuvent se poursuivre de manière dématérialisée.

Le titre III de l'ordonnance du 15 avril 2020 instaure des dispositions spécifiques aux enquêtes publiques et aux procédures en matière d'urbanisme et d'aménagement (création des articles 12 bis, ter et quater). Elles concernent les délais de recours applicables en matière de contestations des autorisations de construire, les délais d'instructions administratifs des autorisations d'urbanisme ainsi que les délais relatifs à l'exercice du droit de péremption impartis pour répondre à une déclaration d'intention d'aliéner).

D’autre part, l’ordonnance dispense de consultation préalable les projets de texte réglementaire ayant directement pour objet de prévenir les conséquences de la prorogation du Covid-19 ou de répondre à des situations résultant de l’état d’urgence sanitaire.

Les avis du Conseil d’Etat et des autorités saisies pour avis conforme sont en revanche maintenus.



Ce qu’il faut retenir des mesures d’adaptation des délais et des procédures :
Au titre des mesures générales :
  • Prorogation des délais et mesures qui arrivent à échéance entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré ou « période juridiquement protégée ». L’ensemble des matières non exclues sont couvertes par ces dispositions.  Les délais sont prorogés à compter de la fin de cette période, pour la durée légalement impartie, mais dans la limite de deux mois (si le délai initial est supérieur à deux mois).
  • Report des actes, actions en justice, recours, formalités, inscriptions, déclarations, notifications, ou publications prescrits par la loi ou le règlement qui devaient être réalisés entre le 12 mars 2020 et la fin de la période juridiquement protégée (période d’état d’urgence sanitaire + un mois).  Ce mécanisme de report ne concerne que les délais arrivés à échéance ou les actes devant être accomplis pendant la période juridiquement protégée. Sont exclus ceux dont le terme est échu avant ou après la période juridiquement protégée.
  • Prorogation de plein droit de l’effet de certaines mesures administratives et judiciaires, limitativement énumérées, dont l’échéance est intervenue entre le 12 mars 2020 et la fin de la période juridiquement protégée. Ces mesures sont prorogées pour une durée de deux mois à compter de l’expiration de l’état d’urgence sanitaire.
Cette mesure de prorogation n'a pas pour effet de dessaisir les autorités compétentes. De même, le juge ou l'autorité compétente peut durant cette période les modifier, les adapter, y mettre fin ou en prescrire de nouvelles

  • Prorogation d’une durée de deux mois à compter de la fin de la période juridiquement protégée, des mesures de protection juridiques des majeures  et des mesures de protection des victimes de violences conjugales et familiales, prises en application des articles 515-9 à 515-13 du code civil (sauf si le juge ou l’autorité compétente modifie ou met fin à ces mesures de sa propre initiative) et des mesures d’assistance éducatives (sauf si le juge estime qu’il n’y a plus lieu à mesure) dont le terme est arrivé à échéance entre le 12 mars 2020 et la fin de la période juridiquement protégée.
  • Neutralisation des astreintes prononcées par les juridictions ou les autorités administratives ainsi que les clauses contractuelles sanctionnant une inexécution dont le délai d’exécution pendant la période juridiquement protégée. Elles prendront effet après la période pour une durée égale à celle de la durée d'exécution du contrat impactée par les contraintes du confinement.
Au titre des mesures spécifiques aux autorités administratives :
  • Suspension des délais d’action et imposés par l’administration qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 pendant la période juridiquement protégée (sauf exceptions pouvant être prévues par décret).
  • Suspension des délais applicables au recouvrement et à la contestation des créances publiques.
  • Suspension de certains délais en matière fiscale.
  • Aménagement des délais et procédure de consultation publique.
  • Adaptation des délais en matière d'urbanisme et d'aménagement.


[1] L’ordonnance n°2020-318 du 25 mars 2020 adapte les règles relatives à l’établissement, l’arrêté, l’audit, la revue et l’approbation et la publication des comptes et des autres documents que les personnes morales et entités dépourvues de personnalité morale de droit privé sont tenues de déposer ou de publier.

L'ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face au Covid-19.

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000041800899&categorieLien=id