Réforme du contentieux de la sécurité sociale et de l'aide sociale : quels impacts procéduraux?

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Dans un précédent article, j’évoquais les grandes axes de la réforme du contentieux de la sécurité sociale à compter du 1er janvier 2019 qui suscite, je dois bien l’avouer, quelques réserves de ma part (pour en savoir plus : https://www.huet-avocat.fr/publications/reforme-du-contentieux-de-la-securite-sociale-ce-qui-change-au-1er-janvier-2019).

Pour mémoire, l’article 12 de la loi n°2016-1547 de modernisation de la justice du XXIème siècle opère une réforme structurelle du contentieux de la sécurité sociale.

Cette réforme a notamment pour objectif d’unifier le contentieux de la sécurité sociale en transférant l’ensemble des litiges relevant des Tribunaux des Affaires de la Sécurité Sociale (TASS), des Tribunaux du Contentieux de l’Incapacité (TCI) et d’une partie du contentieux des Commissions Départementales d’Aide Sociale (CDAS) vers les pôles sociaux des Tribunaux de Grande Instance (TGI) [1].

Ainsi, depuis le 1er janvier 2019, le Tribunal de Grande Instance sera seul compétent pour connaître, en première instance, des contestations relatives :

  • au contentieux général de la sécurité sociale, relevant de la compétence des TASS, excepté en matière de tarification des accidents du travail.
  • au contentieux de l’incapacité, relevant de la compétence des TCI (décisions relatives à l’état d’incapacité et la fixation du taux d’IPP, à l’état d’invalidité ou décisions prises par les MDPH).
  • au contentieux de l’aide sociale, confié actuellement aux Commissions Départementales d’Aide Sociale (CDAS) (litiges relatifs aux décisions du Président du conseil départemental et du représentant de l’Etat dans le département en matière de prestations d’aides sociales).
Les TCI et les TASS ont donc été supprimés.

Plusieurs textes sont venus clarifier les contours de cette réforme :
  • L’ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 qui tend à clarifier les modalités concrètes de mise en œuvre du transfert [2]. ​​​​​​​
  • Le décret n° 2018-772 du 4 septembre 2018 qui a pour objet de désigner les tribunaux de grande instance et cours d’appel compétents en matière de contentieux général et technique de la sécurité sociale et d’admission à l’aide sociale. Il détermine en annexe le siège et ressort de ces tribunaux de grande instance et cours d’appel[3].
Plus récemment encore, le Décret n°2018-928 du 29 octobre 2018 relatif au contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale dit « le décret procédure » « parachève » cette réforme en précisant certaines règles de procédure et d’organisation[4].

A l’aube de l’entrée en vigueur de cette réforme, il me paraît important de mesurer les impacts procéduraux de cette réforme.

C’est pourquoi, je tenais à vous livrer ici quelques points essentiels de cette réforme concernant la procédure applicable (I), le régime des décisions contestées ainsi que la généralisation des recours préalables obligatoires (II) et le recours à l’expertise (III). 

  1. LA PROCEDURE APPLICABLE DEVANT LES TGI 
Le décret du 29 octobre 2018 fixe notamment les dispositions procédurales applicables aux contestations des décisions prises par les organismes de sécurité sociale, les maisons départementales des personnes handicapées ainsi que les autorités administratives intervenant dans le domaine de l’aide sociale, tant au stade pré-contentieux (confer. Point II) que dans le cadre d’un recours juridictionnel.

Tout en maintenant le caractère oral de la procédure contentieuse, le décret procède à des ajustements procéduraux et instaure une procédure orale spécifique devant les TGI spécialisés.
  • Sous réserves des dispositions particulières, les demandes portées devant les TGI spécialisés sont formées, instruites et jugées, au fond, comme en référé, selon les dispositions du code de procédure civile. Ces dispositions s’appliquent également aux contentieux de l’aide sociale relevant de la compétence du juge judiciaire.

  • Le délai de saisine du TGI est de deux mois à peine de forclusion. En l’absence de mention des voies et délais de recours sur la notification de la décision contestée (à l’instar de la procédure applicable devant le TASS et le TCI jusqu’au 31 décembre 2018), la forclusion est inopposable.

  • Le tribunal compétent est, par principe, celui dans le ressort duquel se trouve le domicile du bénéficiaire, de l’employeur ou du cotisant, ou de l’organisme du défendeur en cas de conflit entre organismes ayant leur siège dans le ressort de juridictions différentes. L’article R.142-10 du code de la sécurité sociale énumère une série d’exceptions.

  • Le tribunal est saisi par requête remise ou adressée au greffe par lettre recommandée avec accusé de réception. Outre les mentions obligatoires classiques des requêtes, l’article R.142-10-1 impose l’exposé sommaire des motifs de la demande.
La requête est accompagnée des pièces  invoquées par le demandeur à l’appui de ses prétentions et d’une copie de la décision contestée.

  • La procédure conserve son caractère oral mais les parties peuvent être dispensées de se présenter à l’audience suivant les dispositions de l’article 446-1 alinéa 2 du code de procédure civile (à l’instar de la dispense de présentation existante dans le cadre des procédures devant le juge de l’exécution). Dans le cas d’une dispense de présentation, les parties communiquent par lettre recommandée avec accusé de réception ou par notification entre avocats.

  • Le Président peut rejeter les requêtes manifestement irrecevables par une ordonnance motivée. Selon ces dispositions, il semblerait que ce rejet puisse intervenir dès le stade de l’enregistrement de la requête sans débat et sans audience.

  • Dans le cadre de l’instruction de l’affaire, le président de la formation exerce les missions et dispose des pouvoirs reconnus au juge de la mise en l’état dans le cadre d’une procédure écrite ordinaire devant le TGI. Il peut se prononcer sans débat après avoir recueilli les observations écrites des parties ou les avoir invitées à présenter leurs observations.

  • Les décisions rendues en première instance devront faire l’objet d’un appel devant des Cours d’appel spécialement désignées. La Cour Nationale de l’Incapacité et de Tarification de l’Assurance des Accidents  du Travail (CNITAAT) a donc vocation à disparaître en tant que juridiction d’appel des décisions dans les matières relevant du contentieux technique. Sa suppression a cependant été différée en 2020 le temps probablement de résorber le stock de dossiers actuellement en cours devant la juridiction.

Le décret précise la procédure d’appel applicable aux recours exercés devant la Cour d’appel spécialement désignée dans le cadre des contentieux de la tarification des ATMP (article R142-11 et R142-13-5 du code de la sécurité sociale).

Il est à noter également que le décret reconduit la possibilité de recourir à la procédure d’injonction de payer lorsqu’elle résulte d’une prise en charge injustifiée ou d’un indu de prestation. Mais en pratique, les organismes de sécurité sociale ont recours à la procédure de contrainte.


  1. REGIME DES DECISIONS CONTESTEES ET GENERALISATION DU RECOURS PREALABLE OBLIGATOIRE POUR TOUS LES CONTENTIEUX

  • Rappel de l’obligation de motivation des décisions contestées et de l’indication des voies et délais de recours dans la notification de celles-ci

Le décret instaure l’article R142-1-A du code de la sécurité sociale dans la section « dispositions générales » et encadre le régime des décisions contestées.

Cet article dispose que la motivation des décisions des organismes sociaux et autorités administratives  ainsi que les recours préalables formés à l’encontre de celles-ci sont régies par les dispositions du Code des Relations du Public avec l’Administration.

Ces décisions sont notifiées aux intéressés par tout moyen conférant date certaine à la notification et doivent préciser les délais et voies de recours (deux mois à compter de la notification de la décision, sauf disposition contraire).

Les délais de recours ne sont opposables qu’à la condition que les délais et voies de recours aient été mentionnés dans la notification de la décision contestée.

Ces exigences ne sont pas nouvelles. 

Toutefois, il convient d’observer que l’obligation de motivation apparaît vidée de toute substance du fait de l’absence de décisions explicites des organismes de sécurité sociale et des autorités administratives. Par ailleurs, les juges admettent de manière restrictive le moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation tant ils admettent la motivation standardisée ou par référence à un autre document (en particulier, dans le cadre des contentieux T2A !).

  • Généralisation du recours préalable obligatoire

Désormais, quelle que soit la nature du litige, les recours contentieux devront être précédés d’un recours préalable, excepté lorsqu'ils portent sur les décisions des caisses de retraite et de la santé du travail et des caisses de mutualité agricole concernant la fixation du taux de cotisation en matière d’accident du travail.

Le décret distingue la procédure de recours préalable selon la nature du contentieux :
  • Recours formés à l’encontre des décisions relevant du contentieux général de la sécurité sociale (recouvrement des cotisations et des indus, reconnaissance d’un  AT ou d’une MP) : Le recours est formé devant la Commission de Recours Amiables (CRA). La principale modification réside dans l’allongement du délai de réponse des CRA. Désormais, les CRA (qui sont une émanation du Conseil d’Administration des caisses) disposent d’un délai de deux mois pour se prononcer au lieu d’un mois antérieurement (Article R142-6 modifié). Le délai de naissance d’une décision implicite de rejet s’en trouve allongé.

  • Recours formé à l’encontre des décisions relevant du contentieux technique,  excepté les contentieux de la tarification des ATMP (relatives à l’état d’invalidité, l’état d’incapacité et la fixation du taux ainsi que l’état d’inaptitude,) : le recours préalable est formé devant une commission médicale de recours amiable dans le ressort de l’échelon régional de contrôle médical du régime intéressé, ou à défaut, de l’échelon national (Articles R.142-8 à R.142-8-7 du code de la sécurité sociale).

La commission est composée de trois médecins désignés par le responsable du service médical territorialement compétent dont deux figurant sur la liste des experts en matière de sécurité sociale ou de médecine légale du vivant, dommage corporel et traumatologie séquellaire.

La procédure est également encadrée par de nombreux délais afin que chaque partie puisse faire valoir utilement ses observations (Articles R.142-8-2 à R.142-8-4 du code de la sécurité sociale).

La commission médicale établit un rapport comportant son analyse du dossier et ses constatations et statue par une décision comportant ses conclusions motivées.

Il est à noter que la commission médicale peut procéder à l’examen de l’assuré lorsqu’il est l’auteur du recours préalable ou désigner un médecin spécialiste ou compétent en cas d’impossibilité de déplacement liée au « particulier éloignement géographique de l’assuré » (Article R.142-8-4 du code de la sécurité sociale).
L’absence de décision de la commission médicale de recours amiable dans un délai de quatre mois à compter de l’introduction du recours préalable vaut rejet.

Il est à noter que ce recours concerne notamment les contestations relatives à l’état d’incapacité permanente de travail consécutifs à un accident de travail ou une maladie professionnelle et la fixation du taux d’IPP.

Jusqu’ici, ces contestations étaient engagées directement devant les tribunaux du contentieux de l’incapacité, la phase gracieuse n’étant que facultative.

On ne peut que douter de l’efficacité d’une telle mesure puisqu’en pratique, la phase de recours amiable dans le cadre du contentieux général de la sécurité sociale, a été vidée de toute substance, du fait de l’absence de décisions explicites.

  • Recours formés à l’encontre des décisions des CDAPH et du Président du Conseil départemental en matière d’aide sociale : ils sont examinés dans les conditions fixés par le code de l’action sociale et des familles auxquelles renvoie le décret (Articles R.142-9 du code de la sécurité sociale).
Il en résulte d’une part, que le recours préalable obligatoire à l’encontre de la décision de la CDAPH doit être adressé à la MDPH et sera examiné par la même commission (Article R.241-35 à R.241-41 CASF). Le recours n’a pas d’effet suspensif sauf pour les décisions relatives au placement de la personne handicapée.
Comme dans le cas de l'aide sociale, le silence gardé pendant plus de deux mois par la CDAPH (à partir de la date à laquelle le recours préalable obligatoire a été adressé à la MDPH) vaut décision de rejet de la demande.

D’autre part, le recours préalable obligatoire formé à l’encontre d’une décision relative à la carte « mobilité inclusion » est formé devant le Président du conseil départemental (Article R.241-17-1 CASF).

Ce recours comprend une lettre de saisine et une copie de la décision contestée ou, si elle est implicite, une copie de l’accusé de réception de la demande. L’exposé des motifs de contestation et des éléments insuffisamment ou incorrectement pris en compte est facultatif.

Le silence gardé pendant un délai de deux mois vaut décision de rejet de la demande.

  1. LE RECOURS A L’EXPERTISE

Le décret introduit une nouvelle section, « section 5 » relative aux mesures d’instruction.

Il fixe d’une part, les dispositions communes relatives au contentieux général et technique (Article R.142-16 à R.142-1-4 du code de la sécurité sociale) et d’autre, les dispositions particulières à certaines mesures d’instruction.

Il est rappelé que la juridiction peut ordonner « toute mesure d’instruction, qui peut prendre la forme d’une consultation clinique ou sur pièces exécutée à l’audience, par un consultant avisé de sa mission par tous moyens ».

Le décret étend la possibilité d’ordonner une mesure de consultation clinique sur le champ (très utilisée en pratique devant le TCI) dans le cadre du contentieux technique et du contentieux général. La pratique future des pôles sociaux nous confirmera le maintien effectif de la consultation sur le champ. Elle suppose en tout état de cause que l'examen clinique soit réalisé dans dans des conditions préservant l'intimité et la confidentialité de l'examen, ce qui nécessite la mise à disposition d'une salle de consultation.

Le décret traite de manière quasi-exclusive des expertises médicales  et maintient la possibilité d’une expertise technique :
  • Litiges faisant apparaître une difficulté d’ordre médical relatif à l’état de l’assuré ou du bénéficiaire, ou de la victime d’un ATMP : la juridiction ne peut statuer qu’après mise en œuvre de l’expertise médicale prévue à l’article L.141-1 du code de la sécurité sociale.
  • Litiges faisant apparaître une difficulté d’ordre technique portant sur l’interprétation des règles de cotation des actes réalisés par les professionnels et établissements de santé : la juridiction peut ordonner une expertise technique confiée à un expert spécialisé.
Il est observé que le recours à l'expertise technique n'est pas de droit alors que le recours à l'expertise médicale s'impose dans le cadre des litiges d'ordre médical. 

Enfin, il maintient la saisine du comité régional de reconnaissance des maladies professionnelles, lorsque le différend portant sur la reconnaissance d’une maladie professionnelle.



NOTES 
[1] Article L.142-1 nouveau du code de la sécurité sociale ; Article L.142-8 du même code ; ensemble l’article L.211-16 du code de l’organisation judiciaire.
[2] Ordonnance n°2018-358 du 16 mai 2018 relative au traitement juridictionnel du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale, publiée au JORF du 17 mai 2018. Pour aller plus loin, Article paru dans Dalloz actualité, 25 mai 2018, réorganisation du contentieux de la sécurité sociale et de l’action sociale.
[3] Le décret n° 2018-772 du 4 septembre 2018 désignant les tribunaux de grande instance et cours d’appel compétents en matière de contentieux général et technique de la sécurité sociale et d’admission à l’aide sociale. Le décret ajoute les articles D.211-10-3 et D.311-12-1 au code de l’organisation judiciaire, qui annoncent respectivement que le siège et le ressort des tribunaux de grande instance et des cours d’appel spécialisés en matière de contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale sont fixés conformément à un tableau annexé au code, à savoir le tableau VIII-III.
Pour aller plus loin, Article paru dans Dalloz actualité, 7 septembre 2018, réforme du contentieux de la sécurité sociale et de l’action sociale : le décret « compétence ».

[4] Décret n°2018-928 du 29 octobre 2018 relatif au contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale, publié au JORF du 30 octobre 2018.