Délégation de pouvoir et nullité d’une notification de payer : un pas en avant, deux pas en arrière !  

Par un arrêt de la deuxième chambre civile, du 14 mars 2019, la Haute juridiction rappelle qu’il appartient au juge de rechercher si le signataire de la mise en demeure de payer, notifiée par la caisse de sécurité sociale à l’issue d’un contrôle d’activité, est muni d’une délégation de pouvoir ou de signature[1].

Dans cette affaire, les premiers juges avaient rejeté le recours formé par un infirmier libéral à l’encontre de l’indu notifié par la caisse d’assurance maladie des Bouches-du-Rhône au motif notamment que « le défaut de pouvoir d’un agent de l’organisme social, signataire d’une mise en demeure de payer n’entraîne pas la nullité de celle-ci ».

Statuant aux visas des articles L.133-4, R.133-9-1, R.122-3, D.256-6 et D.256-7 du code de la sécurité sociale, la deuxième chambre civile de la Cour de cassation casse l’arrêt, rappelant ainsi l’office du juge.


Est-ce à dire que l’absence de délégation entraîne l’annulation d’une notification de payer ?

La Cour de cassation apporte une réponse négative à cette question, aux termes d’un second arrêt du même jour[2].

Dans cette affaire, un établissement de santé privé a fait l'objet d'un contrôle de sa facturation au titre de l'année 2010. Il s'est vu adresser une notification de payer suivie d'une mise en demeure.

L'établissement de santé conteste cette mise en demeure et invoque notamment le moyen tiré d'une insuffisance de la délégation reçue par la signataire de la mise en demeure litigieuse. Les premiers juges ont estimé que le signataire n'avait pas la compétence de signer la notification et ont annulé, de ce chef, la notification de payer ainsi que la mise en demeure.

En appel, la caisse fait grief à l'arrêt d'avoir annulé la notification d'indu, la mise en demeure ainsi que la procédure de recouvrement subséquente.

L'arrêt est cassé au visa des articles L. 133-4, R. 133-9-1 et R. 142-1 du code de la sécurité sociale (le deuxième dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur du décret n° 2012-1032 du 7 septembre 2012, applicable au litige) :

"Attendu que si, selon le deuxième de ces textes, la notification de payer prévue par le premier, est adressée au professionnel ou à l'établissement de santé par le directeur de l'organisme d'assurance maladie, ces dispositions n'exigent pas à peine de nullité que la lettre de notification soit signée par le directeur ou par un agent de l'organisme muni d'une délégation de pouvoir ou de signature de celui-ci ;"

L’étau se resserre un peu plus sur les établissements et professionnels de santé qui espèrent encore obtenir l’annulation de la procédure de recouvrement en axant leur défense uniquement sur des moyens de forme ou de procédure.

Après un bref rappel du contexte factuel et juridique de ces affaires, cet article sera l’occasion de s’interroger sur les enseignements à tirer de la jurisprudence de la Cour de cassation.

• Exposé du contexte

Le scénario est assez classique. Un établissement de santé ou un professionnel de santé libéral fait l’objet d’une procédure de recouvrement d’indu à l’issue d’un contrôle de sa facturation.
La procédure de recouvrement débute par l’envoi d’une notification d’indu à l’intéressé[3].

Cette notification est adressée en principe par le Directeur de la caisse. En effet, ce dernier représente l’organisme de sécurité sociale en justice et dans tous les actes de la vie civile[4].

Dans les conditions définies par décret, il engage les dépenses, constate les créances et les dettes, émet les ordres des recettes et des dépenses[5].

Il en résulte que le Directeur dispose d’une compétence de principe pour signer la notification d’indu et initier la procédure de recouvrement.

Or, en pratique, la notification d’indu est très fréquemment signée « par délégation » ou pas, par un agent de la caisse, ou le Directeur adjoint.

L’article R.122-3 du code de la sécurité sociale dispose que "le Directeur de la caisse peut déléguer ses pouvoirs, sous sa responsabilité, à certains agents de l’organisme en vue d’assurer sa représentation en justice et dans tous les actes de la vie civile".

Ce même article dispose, en outre, que les fonctions du Directeur sont exercées par le Directeur adjoint en cas de vacance d’emploi, d’absence momentanée ou d’empêchement du Directeur (et à défaut de Directeur adjoint, par l’agent de l’organisme désigné dans les conditions de l’article R.121-1 7° du même code).

Les modalités de délégation à un agent ou au Directeur adjoint sont strictement encadrées par les articles D.253-6 et D.253-7 du code de la sécurité sociale.

Ainsi, est conformément à l’article D.253-6 du code de la sécurité sociale, « Le directeur peut, conformément aux dispositions de l'article R. 122-3, déléguer, sous sa responsabilité, une partie de ses pouvoirs à certains agents de l'organisme.
Il peut déléguer, à titre permanent, sa signature au directeur adjoint de la caisse ou à un ou plusieurs agents de l'organisme.
Cette délégation doit préciser, pour chaque délégué, la nature des opérations qu'il peut effectuer et leur montant maximum s'il y a lieu.
L'agent comptable est dépositaire d'un exemplaire certifié des signatures du directeur et de ses délégués ».

L’article D.235-7 du même code précise « Conformément aux dispositions de l'article R. 122-3, en cas de vacance d'emploi, d'absence momentanée ou d'empêchement du directeur, ses fonctions sont exercées par le directeur adjoint. Si la vacance est définitive, le conseil d'administration procède à la nomination dans les six mois au plus tard.
En cas d'absence ou d'empêchement du directeur ou du directeur adjoint ou, à défaut de directeur adjoint, les fonctions de directeur sont exercées par un agent de l'organisme désigné à cet effet dans les conditions prévues au 7° de l'article R. 121-1 ».

Aux termes d’un arrêt remarqué de la Deuxième chambre civile, du 20 novembre 2012, la Haute juridiction rappelle qu’il appartient au juge, saisi du moyen de l’incompétence du signataire de rechercher si le signataire est muni d’une délégation de pouvoir ou de signature, ou si elle a été signée par le Directeur adjoint en raison de l'absence ou l’empêchement du Directeur de la caisse[6].

La Cour de cassation confirme cette solution dans le premier arrêt rendu le 14 mars 2019.

C’est sur le fondement de ces dispositions susvisées et de ces arrêts que les établissements de santé ont soulevé, dans bon nombre de dossiers, l’incompétence du signataire et l’irrégularité de la procédure de recouvrement initiée par la caisse d’assurance maladie, à défaut d’établir la compétence du signataire conformément aux dispositions du code de la sécurité sociale.

Mais c’est là que le bât blaisse. Les caisses invoquent, de manière quasi-systématique, qu’elles n’ont pas à produire de délégation consentie au Directeur adjoint. Elles considèrent que cette preuve résulte de l’intervention même du Directeur adjoint[7].

Et en tout état de cause, elles tendent à considérer qu’aucune disposition n’exige, à peine de nullité, que la lettre de notification soit signée par le Directeur de la caisse ou un agent de l’organisme titulaire d’une délégation de pouvoir ou de signature.

Autrement formulé, selon les caisses, l’annulation d’une notification d’indu ou d’une mise en demeure au motif de l’incompétence du signataire violerait les textes susvisés.

La question qui se pose est donc de savoir si ce vice est de nature à entraîner l’annulation de la notification d’indu ou de la mise en demeure de payer ?

• Les apports de la jurisprudence 

Une jurisprudence constante de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation apporte une réponse négative à cette question.

Plusieurs arrêts tendent en effet à considérer que le défaut de délégation de pouvoir ou de signature n’est pas sanctionné par la nullité de la notification d’indu.

C’est en ce sens que s’est prononcée la Haute juridiction dans plusieurs arrêts du 16 décembre 2011[9], publiés au bulletin.

« Sur le deuxième moyen :

Attendu que MM. X... et autres font encore grief aux jugements de les débouter de leurs demandes, alors, selon le moyen :

1°/ que l'illégalité de la notification de payer qui résulte de l'incompétence de son auteur ne peut être régularisée par l'envoi ultérieur, par le directeur de l'organisme d'assurance maladie, d'une mise en demeure, ni par le renvoi, par cette mise en demeure, au contenu de cette notification ; qu'en retenant que la mise en demeure délivrée par l'autorité compétente avait eu pour effet de couvrir l'irrégularité de la notification de payer qui résulte de l'incompétence de son auteur dès lors que cette mise en demeure renvoyait expressément au contenu de cette notification, le tribunal des affaires de sécurité sociale a violé les articles L. 133-4 et R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale ;

2°/ que la régularisation d'un acte ne se présume pas ; qu'en déduisant du seul silence du demandeur sur une éventuelle régularisation que l'irrégularité de la notification de payer avait été couverte par l'envoi de la mise en demeure, le tribunal des affaires de sécurité sociale a violé les articles L. 133-4 et R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale ;Mais attendu que si, selon l'article R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale, la notification de payer prévue à l'article L. 133-4 du même code est adressée au professionnel de santé par le directeur de l'organisme d'assurance maladie, ces dispositions n'exigent pas à peine de nullité que la lettre de notification soit signée par le directeur ou par un agent de l'organisme titulaire d'une délégation de pouvoir ou de signature de celui-ci ;
Mais attendu que si, selon l'article R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale, la notification de payer prévue à l'article L. 133-4 du même code est adressée au professionnel de santé par le directeur de l'organisme d'assurance maladie, ces dispositions n'exigent pas à peine de nullité que la lettre de notification soit signée par le directeur ou par un agent de l'organisme titulaire d'une délégation de pouvoir ou de signature de celui-ci ; ».
Plus récemment encore, un arrêt de la deuxième chambre civile, du 14 mars 2019[10] (non publié au bulletin) confirme la solution retenue en 2011.

« Mais sur le même moyen, pris en sa troisième branche :

Vu les articles L. 133-4, R. 133-9-1 et R. 142-1 du code de la sécurité sociale, le deuxième dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur du décret n° 2012-1032 du 7 septembre 2012, applicable au litige ;

Attendu que si, selon le deuxième de ces textes, la notification de payer prévue par le premier, est adressée au professionnel ou à l'établissement de santé par le directeur de l'organisme d'assurance maladie, ces dispositions n'exigent pas à peine de nullité que la lettre de notification soit signée par le directeur ou par un agent de l'organisme muni d'une délégation de pouvoir ou de signature de celui-ci ;

Attendu que pour annuler la notification d'indu du 18 juin 2012, l'arrêt retient que Mme P..., signataire de cette notification, n'avait pas reçu délégation à cette fin du directeur général de la caisse ;

Qu'en statuant ainsi, la cour d'appel a violé les textes susvisés ; ».

Il résulte de ces arrêts que les juges du fond ne sont pas fondés à annuler les notifications de payer au seul motif que la caisse ne produit pas une délégation de pouvoir ou de signature.

Cela signifie également qu'il est nécessaire que la loi prévoit expressément cette sanction en cas d'inobservation des textes susvisés pour que l'acte de recouvrement puisse être déclaré nul.

Cette solution, qu’elle soit juridique ou politique, n’est guère surprenante compte tenu de la lignée jurisprudentielle actuelle de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation qui se veut très protectrice des intérêts de la sécurité sociale et qui tend à rejeter les demandes d’annulation fondées sur un vice de forme ou de procédure[11] (Sur ce point, vous pouvez consulter mon précédent article : https://www.huet-avocat.fr/publications/quels-enseignements-tires-de-la-jurisprudence-en-matiere-de-controle-t2a).

Pour autant, c’est oublié à mon sens que la notification d’indu n’est pas un acte de procédure au sens du code de procédure civile mais l’acte fondateur de la procédure de recouvrement. La compétence du signataire constitue à mon sens une formalité substantielle conditionnant la régularité de la procédure.

Et si l’on suit la logique de la Cour de cassation en raisonnant, ici, par analogie aux actes de procédure, le défaut de pouvoir est traditionnellement reconnu comme une condition de fond.

Par conséquent, la nullité de la notification d’indu ne devrait pas être subordonnée à l’existence d’un texte prévoyant une telle sanction dès lors que la caisse n’est pas à même de prouver que le signataire est muni d’une délégation de pouvoir ou de signature du Directeur.

La Cour de cassation devra se prononcer très prochainement sur cette question dans plusieurs affaires.

Affaire à suivre …

Mais en attendant, j’invite tous les professionnels de santé qui sont confrontés à des procédures de recouvrement d’indu à ne pas négliger la rédaction de leurs observations dans le cadre de la procédure de contrôle et à préparer le plus tôt possible leur défense au fond.


Références :